公共住宅政策和困境 – 「 家家有本難念的經 」

 

   新加坡和臺灣, 聯同香港和韓國,被稱為亞洲四小龍。 她們都曾經歷了一段經濟高速成長的階段。 雖然,四小龍都是以出口為導向的經濟活動為主,但策略各有不同。 新加坡政府通過所控制的政連公司,涉足並參與各領域的經濟活動 ,包括海事,運輸,交通,通訊到房地產,無所不在。 臺灣則是通過中小型企業勇於創新的精神,結合高增值的科技產業和技術,來帶動經濟增長。 這和韓國的大企業集團的經營模式,香港鼓吹的高度開放自由市場,有著異曲同工的效果。

   在經濟高飛的期間,外資湧入,不但帶來了高就業率,也提升了人均收入。 它也間接地帶動了人們對置業投資的需求,推高了房地產的價格。 在連倍的翻跳後,這四小龍都面對了房地產價格高漲的壓力,許多小市民都被買房子的問題壓得喘不過氣。
臺灣和新加坡雖然都有非常高的擁屋率,但它們的住宅市場的特性是各有所異的。 臺灣是以私人房地產為主,而新加坡的住宅市場是一個由公共住宅壟斷的市場。 超過80%居民的住在公共住宅裡。 臺灣國立政治大學特聘教授,張金鶚教授,以「大市場、小政府」和「大政府、小巿場」的比喻,很貼切的區別了臺灣和新加坡的公共住宅的運作模式。
 
   新加坡的 「 居者有其屋 」政 策,在 60年代時推出,經過了大約半世紀的實施和演變後,已成功完成了將近1百20萬套的政府租屋,它以低於市場的津貼價格出售給能滿足擁屋條件的居民,讓九成以上政府租屋居民,不但能擁有舒適,而可避風雨的家,也讓這些家庭有了一間,會隨著國家經濟成長而增值的資產。 新加坡的政府租屋,從早期簡單的盒子型設計,到今天的高密度,設計可媲美私人公寓的優質的房子。
 
   新加坡公共組房政策的廣泛覆蓋面,在執行上的高效率,和完善的制度,提高了一般大眾對公共租屋的信心和接受度,讓公共組屋能普及化的重要因素。 新加坡公共組房的成功典範,也讓許多經濟學家另眼相看;徹底的被改變了他們對一般官僚機構存有的偏見,如過分約束的運作和缺乏靈活性的制度等。
 
   新加坡政府在組屋政策上,以民為本,與時並進,不能一成不變。 它不但在設計上推陳出新,它也通過公積金戶口的津貼,滿足了居民的擁屋夢。 翻新舊組屋也是一項不可或切的計畫,讓成熟租屋區的硬體配備和設施,也能跟上新組屋區的發展。 這樣一來,舊組屋區的居民,才不會被發展的步伐忽略。
 
   新加坡政府不但提供可負擔的起房子,滿足國人的生活基本的需求。 它也不時利用政策干預,打擊炒作房價的投機活動,間接讓房價保值和可持續的增長,讓擁屋成為居民累計財富的管道。 當市場房價在2009後出現不理性的升幅時,它也果斷的將組屋的津貼價格和市價脫鉤,讓組屋價維持在一個合理而可負擔的起的價格內。
 
   臺灣的房價經歷了多年的連續升漲,房價出現了泡沫化,也拉開了房價對人均收入的差異比。 一般還未擁屋的老百姓,面對房子價格高漲的捆牢。 年輕夫婦對擁屋的夢想,也有越來越遙不可及的感覺。 因此,買房子成為了非常敏感的社會課題,也容易被政治化。 在2015的臺灣總統大選時,藍綠兩黨候選人紛紛推出住宅政見,其中,即將上任的蔡英文總統,當時,提出了一套八年二十萬戶的「社會住宅」的方案,要通過「供給端」的策略,在短期內大規模的興建社會住宅,來解決住屋短缺的問題。
 
   如何在 8年內興建20萬戶社會住宅? 新加坡過去50年的公共建屋經驗,及它建立起來的一個有系統的組織和制度,可為政策執行機構提供有用的借鏡。 政治領袖除了對他們所提出的公共住宅政見的堅持外,他們要有決心和意念來執行這政策,和解決捆牢社會多年的住屋問題。
 
1) 中長期的宏觀規劃
 
   興建 20 萬所房子是一項規模浩大的工程,不但需要龐大資金,它的過程也是非常繁瑣的,從規劃,購地,施工,到分配和遷入新房子等,週期也非常長。 以20萬間房子的規模比例,這跟新加坡建屋局在2013年公佈的淡濱尼北區的規劃藍圖相近,這占地240公頃新鎮,位於新加坡的東北區,將由四個鄰里組成,提共2 萬多個住宅單位。 首批預購組屋已在2014年推出。 淡濱尼北市鎮,將有一個市中心,結合住宅、商場和巴士轉換站,以綜合設計概念為主。 區內也將有兩個巨型林蔭公園占地7.5公頃。 交通網絡也將銜接中央商業區和其他新鎮。  
 
   談濱尼北新鎮的建設,需要 10到15年時間來逐步完成。 它的進度也跟經濟增長掛鉤。 對這類型的城市和住宅的發展計畫,必須融入周邊的環境特色和配合鄰里的設施,讓規模和聚集有最大化的效應。在新加坡,八成的土地,包括可建公共組屋的用地,是國有的,反觀,在臺灣,可開發的土地大多是由私有企業和個人擁有,要取得和利用這些土地來新建社會住宅,面對重重的困難,因此不能如法炮製的仿效新國的公共住宅計畫。
   除了有 系統化的 中長期規劃外,在新加坡的公共住屋政策的運作環節裡,三個不可或切,但較少被注意 ,的重要組織成分:
 
2) 健全的制度和透明的政策
 
   在面對資源短缺的情況下,要有效的分配有限的公共組屋資源,和同時,要兼顧到社會上各階層家庭的不同需求和可負擔的能力,一套完善而公平的分配政策是非常重要的。 它以家庭月入頂限的方式,來保障中低收入家庭能優先獲得組屋的分配,目前的頂限設定于新幣1萬2千元。 它為了確保弱勢家庭不會受到排擠,也通過額外津貼的方式,讓他們也能夠買的起組屋。 新加坡政府是以家庭月收入來分配從5千到4萬新元的不同類別的房屋津貼。 以一個月入低於新幣1500的家庭為例,他們可獲得高達新幣9萬元的津貼。

3) 執行的效率和滲透性
 
   新國政府通過國家發展部屬下的建屋發展局,處理和執行所有與公共組屋相關的事務,為居民提供一站式服務的便利。 它屬下的5千7百多名公務人員,負責組屋政策的全盤策劃和執行,他們一手包辦了每個環節的業務,從市鎮的規劃,獲取土地,交通銜接,商業,休閒,社區設施的結合,工程承包,施工監管,到審理組屋申請,融資,發放津貼,分配組屋。 建屋局的團隊,不但要兼顧現有的1百2十萬套組屋,也正在積極的籌畫,未來10到20年預計的20萬套新的組屋的需求。
4) 後期的管理,保養,增值
 
   新加坡是以地上權方式出售公共組屋給符合條件的居民,組屋的使用權和共有的 99年的土地租約是不可分開的。 建屋局保留土地後期的租約權。 建屋局承擔所有結構和硬體設施的翻新和維修,例如電梯的提升和更換。 居民只需付公共空間的保養和清理的費用。 對於屋齡超過20年左右的舊組屋區,建屋局也會給以選擇性的主要翻新計畫 (Main Upgrading Programme)或家居改進計畫 (Home Improvement Programme),改善舊組屋區的整體環境,提高居民的生活素質,更重要的是它對居民的資產有增值的效應。
 
   總結, 新加坡的公共組屋政策有今天的成績,得來不易。 它是經過多年的努力,從失敗中吸取經驗,才建立起了能夠經的起考驗的機制。 但是,各個國家面對的住宅問題,有所不同,必須從問題的源頭著手,對症下藥,依樣畫葫蘆般的全盤造炒策略,可能會舉一反三,帶來事倍功半的後果。 要落實公共住宅的政策和政見,除了擁有專業精神,高效力的執行和管理外,政治領袖的支援和堅持,也是不可或缺的重要因素。
 
 
作者:程天富博士,新加坡國立大學,房地產研究院副院長兼房地產系副教授